理论动态
加快推进中国高等教育质量保障体系建设
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季  平

(教育部高等教育教学评估中心北京 100120)

 

在我国,提高质量已成为今后一个时期高等教育的中心任务,健全高等教育质量保障体系是实现这一任务的基本途径和重要举措。高等教育质量保障及其体系建设,既是一个理论课题,更是一个实践难题,许多问题有待深入探究。

 

一、充分认识高等教育质量保障体系建设的重要意义

质量保障体系建设是时代赋予高等教育的崭新命题,是我国高等教育从精英时代走向大众化时代全面提高质量的客观选择。20世纪末,我国政府作出了加快高等教育发展的重大决策,经过连续几年的扩大招生,目前,高等学校在学总人数已达2700万人,规模居世界首位,毛入学率也达到了23%以上,进入了国际公认的高等教育大众化阶段。高等教育大发展,一方面满足了人民群众日益增长的接受高等教育的需要,适应并促进了经济和社会的发展,另一方面,这种大发展本身也面临着不少问题与矛盾,集中体现就是:办学整体水平和教育质量有待提高,优质教育资源供给不足;高等教育结构还不尽合理,与经济和社会发展需要不能完全适应;影响高等教育发展的体制和运行机制有待进一步完善。上述三个方面,最为核心的就是质量问题,其他两方面的矛盾也是质量上的矛盾,或者是由质量问题引起的矛盾。因此,质量就成为当前及今后一个时间高等教育最突出、最需要迫切解决的问题,必须把工作重心放到提高高等教育质量上来。

提高质量也是我国全面增强国家综合实力和国际竞争力、建设人力资源强国的重要表现和必然要求。党的十七大明确提出了优先发展教育、建设人力资源强国的战略目标,提高高等教育质量是实现人力资源强国目标的基础和关键。必须坚定不移地把高等教育质量提高到一个新的阶段和水平。

质量保障体系建设,是全面提高教育质量的支撑性条件,没有一个科学合理、系统完备、运行良好的保障体系,提高质量就无从谈起。

建立健全高等教育质量保障体系,是顺应世界高等教育发展趋势、迎接挑战、掌握发展主动权的战略步骤。建设高等教育质量保障体系,已经成为世界高等教育潮流,有资料显示,早在上个世纪80年代,伴随着世界范围内科学技术革命的挑战,伴随着高等教育迅速扩充带来的质量问题,发达国家率先掀起了高等教育质量保障运动。到目前为止,越来越多的发达国家建立了自己的高等教育质量保障体系,并且就高等教育质量保障所展开的双边或多边合作也不断扩大,地区间以至国际间的高等教育质量保障组织不断建立。越来越多的国家把提供教育质量保障看作是获得和维持高等教育机构在世界范围内的可信度的一个基本条件。提供质量保障也是政府和高等学校责无旁贷的任务,高等学校必须向其纳税人、投资人、客户等利益相关人提供高质量的条件保证,如此才能获得进一步支持和发展的空间。我国高等教育质量保障体系建设起步比较晚,与世界发达国家还有很大的差距,高等教育要走向世界,参与世界人才、科技和教育竞争,就必须从重视高等教育质量做起,加快高等教育质量保障体系建设步伐。

建立健全高等教育质量保障体系,是完善我国高等教育管理体制的重要步骤,是社会主义市场经济条件下政府转变职能,加强高等教育宏观管理,提高决策能力和水平的内在要求。建立健全高等教育质量保障体系,既是我国完善高等教育管理体制的重要内容,又是完善高等教育管理体制的有效手段。市场经济条件下,政府需要转变计划经济时代单纯依靠行政手段管理高等教育的模式,要善于综合运用经济、法律、行政、信息、评估等多种因素和手段,对高等教育进行宏观管理,从而提高驾驭高等教育发展的能力。这正是高等教育质量保障体系将要实现的功能,从这一意义上看,建立健全高等教育质量保障体系,是社会主义市场经济条件下政府转变职能,加强高等教育宏观管理,提高决策能力和水平的内在要求。

 

二、准确把握高等教育质量保障体系建设的内涵

完整、准确和科学地认识、理解和把握高等教育质量保障的内涵,是建立健全高等教育质量保障体系的前提。目前,国内有关高等教育质量保障研究方面的文献及其成果很多,对高等教育质量保障体系的理解也很不一致。有的把质量保障等同于质量认证或评估,有的把质量保障体系划分为外部保障(政府与社会)和内部保障(高等学校),还有的将质量保障体系看成是教育投入保障体系和质量监控保障体系的总和,等等。这些为我们探讨高等教育质量保障体系建设提供了有价值的参考。

现代高等教育,包括三个方面的功能或职能,即培养人才、发展科学和提供社会服务,相应地,我们认为,高等教育质量,也应该包含上述三方面内容。换言之,人才培养质量、科学研究质量和社会服务质量,都是高等教育质量内在部分,并各自反映高等教育质量。其中,培养人才(教学)是高校的根本任务,其他两项职能既是教学活动职能的派生物,又为教学职能发挥提供条件,因此,在一定意义上,高等教育质量,根本上表现为人才培养质量。

影响高等教育质量的因素很多,既包括人、财、物要素,又包括目标、管理、信息、时间、空间等要素。高等教育质量是上述因素综合影响和作用的产物,高等教育质量取决于要素之间配置的合理性及运行的有效性。从这个意义上讲,所谓高等教育质量保障体系建设,就是有效协调高等教育质量系统各要素的整体行动方案。这个行动方案,最主要由质量目标与标准、投入保障、组织运行和质量监控等一系列环节组成。质量目标与标准是质量保障体系建设的前提,它阐明一个国家高等教育的宗旨、结构、不同层次和类型高等教育的设置级准、人才培养总目标及不同层次和类型高等教育机构的具体质量规格要求等;投入保障是质量保障体系建设的基础,包括必要的人、财、物等硬件投入,信息、政策、管理、时间等软件投入等;组织运行是质量保障体系建设的展开环节,是机构运用一定的政策、管理等手段,将相应的质量要素按照预定目标有效组织起来并发挥作用,产生所需要的结果;质量监控是质量保障体系建设的调节系统,通过监控,有效校正质量保障体系目标、检验运行过程效率和产生结果效用情况。目标、投入、组织、监控,构成了相对闭环和完整的质量保障体系。

政府、高校和社会是高等教育质量保障体系建设的主要力量,共同承担着保障高等教育质量的责任。其中,政府和社会(主要是政府)是高等教育质量保障体系的外部组织,对质量保障体系建设起着主导作用,控制、指导和协调质量保障体系建设的方向,制定高等教育质量标准、法律法规、提供物质技术保障,并对高等教育质量状况进行监控;高等学校是高等教育质量保障体系建设的内部组织,是高等教育质量保障的主体。政府的质量标准、质量政策及其提供的条件,归根到底需要落实到具体的高等学校实施。社会也是外部力量,它的作用更多体现于一种支持、监督和评价,是高等教育质量保障体系建设的重要补充。

我国有重视高等教育质量的传统。新中国建国以来,党和政策就采取了许多有力措施,努力提高教育质量。比如,配合国民经济和社会发展制定高等教育事业发展规划,统一制定高等教育人才培养计划、课程计划和教材,统一学历和学位管理,确定重点大学发展政策等等,促进了高等教育的发展。改革开放以来,特别是近些年来,国家对高等教育事业实施科学规划、宏观管理,综合利用行政、经济、法律、政策、信息、评价等手段以及利用市场机制,确保高等教育质量不断提高,尤其是在国家层面上,上个世纪90年代开始展开多层面的质量评估工作(包括研究生学位评估、本科教学工作评估、高职高专人才培养工作评估以及相应专业专项评估等),在促进高校教育教学工作、规范教育教学管理、提高教育质量方面,取得了显著成效。评估工作还有效地促进了高等教育质量外部监控体系和内部质量保证制度建设。比如,评估工作作为一种制度规定,已经写入国家《高等教育法》等有关法律,有关政策文件也提出要不断强化评估制度,特别值得一提的是,《2003—2007年教育振兴行动计划》进一步提出要实施周期性评估工作,建立高等教育教学质量保障体系。近些年来,在评建工作带动下,一些地方教育行政部门以及不少高校,成立了专门的评估机构,2004年,教育部成立了国家层面上的高等教育教学评估中心和学位与研究生教育发展中心。与此同时,社会上大学排行、专业排名等自发性质量评价也越来越活跃。这表明,我国在建设高等教育质量保障体系道路上已经迈出了重要一步。

但是,我国高等教育质量保障体系与新时期经济社会发展的新要求相比,问题还比较突出,同发达国家高等教育质量保障体系相比,差距也很明显。主要表现在:

目标欠明确,功能不完备。由于目前对高等教育质量的认识还不深入,尚未揭示高等教育质量的本质,因此,高等教育质量保障体系的目标也必然存在模糊现象。与此相关,缺乏明晰的高等教育质量标准,高等学校定位不合理,办学攀比和趋同现象明显。特别是政府之间(中央和地方)、政府和高校之间,各自在质量保障体系建设中的地位、目标、职能与责任界限不清,交叉重叠和阙如现象并存。质量保障体系具有质量证明、信息预警、质量决策、目标激励、过程调节、结果反馈等多种功能,但当前这些功能并未得到全面和充分发挥,无论是教育行政部门还是高校,都过多地注意质量保障或评估的结果,而有效发挥质量保障体系信息预警、运行状况和质量决策等功能方面,显得相当薄弱。

组织不健全,体制不顺畅。尽管我国有比较完备的不同层次和类别的高等教育体系,有近2000所普通高等学校,形成了较为完善的教育管理系统,中央和地方各级教育行政部门。然而,就高等教育质量保障体系建设实际及其要求而言,却缺少专门行使高等教育质量保障职能的组织机构。因此造成了高等教育质量保障体系建设中,中央政府和地方政府之间、政府与高等学校之间,经常出现目标不清、职能不明、工作重复、效率低下等现象,影响了高等教育质量建设。这在客观上提出了建立旨在指导、协调和组织高等教育质量保障体系专门机构的必要性。

法律不健全,工作欠协调。我国《教育法》和《高等教育法》中,目前只有关于教育质量评价方面的规定,还没有条文专门明确阐述高等教育质量保障体系建设的内容。更没有高等教育质量保障体系方面的专门法规。1990年教育部以部长令的形式颁布了《普通高等学校教学工作评估条例》,从现在高等教育发展实际情况看,已经明显滞后了。因此,总体上说,我国高等教育质量保障体系的法律建设落后于实际需要。正是由于高等教育质量保障体系建设缺乏法律法规保障,所开展的一些旨在保障和促进高等教育质量的工作,人为性、政策性、短期性过强,缺少持续性、整体性和深入性,不同部门之间的工作往往各自为战,缺乏协调,影响了我国高等教育质量保障体系建设的进程。

所以,高等教育质量保障体系建设任重道远,我们必须在思想上高度重视,克服各种障碍,尽最大努力解决质量保障体系建设中涉及到的组织、制度、方法及技术问题。

三、真抓实干,加快推进中国高等教育质量保障体系建设

政府、高校和社会是高等教育质量保障的重要力量,因此,高等教育质量保障体系建设,要靠政府、高校和社会的共同努力。尤其是各级教育行政部门和广大高等学校,要站在时代高度,以科学发展观为指导,充分认识高等教育质量保障体系的重要性和紧迫性,认清目标、把握方向,明确责任,真心实意,真抓实干,加快建设并尽快形成以政府外部质量保障为主导、高校内部质量保障为主体、社会质量保障为补充、以外促内、内外结合的高等教育质量保障体系。

 

(一)必须强化政府在质量保障体系建设中的主导作用

1.加快制定国家高等教育质量标准

制定质量标准是保障体系建设的前提。政府要根据经济建设、社会发展和科技进步的时代需要,在国家层面上建立健全相应的高等教育质量战略和质量规划,明确高等教育发展的质量要求。这种标准,整体上涵盖高等教育宏观结构布局,不同层次与科类高等教育的设置基准、发展战略定位、服务面向、培养目标、专业设置、人才规格、课程体系以及质量评价标准等等,特别是要建立健全不同层次、类型高等教育生均办学条件标准并依此拨款,为教育质量提供强有力的物质技术保障。

2.完善高等教育质量保障组织机构,分级管理,分工协调

健全的组织管理机构是高等教育质量保障体系建设的重要条件,国家应尽快建立健全包括基础教育、职业教育和高等教育在内的各级各类教育质量保障或监控组织机构。我国基础教育已基本形成了较为完备的质量监控体系,如《教育法》和《义务教育法》都明确规定建立督学制度,在国家设立督导办,各省也有相应的组织机构和人员,在保障基础教育质量、促进基础教育发展中发挥了重要作用。就高等教育而言,我们的质量保障机构还非常不健全。国际上,一些发达国家,从上个世纪90年代开始,就纷纷建立了本国高等教育质量保障组织,如美国建立了高等教育质量认证委员会并下属六大区域质量认证机构,法国有高等教育质量委员会(FHE)、英国有高等教育质量保障局(QAA)、澳大利亚有高等教育质量保障署(AUQA)等,在地区、院校和社会层级上,更是形成了功能齐全的质量保障机构网络。因此,从我国建设人力资源强国目标需要出发,借鉴世界主要国家共同经验,参考基础教育质量保障做法,建议政府成立国家层面的“高等教育质量保障协调委员会”,以统筹协调并归口管理各部门质量保障职责,有效组织、指导和统筹与高等教育质量保障相关的各种标准制定、资源配置、质量监控、质量评估、机构认证等工作,“协调委员会”下设工作办公室或秘书处,形成统一管理、分工协作、效能充分的组织管理架构。

3.进一步强化教学评估制度,健全外部质量监控体系

作为高等教育质量监控和保障的重要形式,高校教学评估工作开展十多年来,特别是2003年首轮评估以来,评估工作在促进高等学校加强教学基本建设、改进教学工作、规范教学管理、提高教育质量方面,发挥了强有力的作用,取得了明显成效,受到高校和社会的积极评价。因此,面对建设高等教育质量保障体系之重任,需要进一步强化评估制度,坚持周期性的评估工作,同时,积极改进评估工作。根据高等教育大众化发展新阶段、新任务和新特点,特别是国家对高等教育实施分类发展和分类管理新要求,强化分类评估、分类指导,通过评估工作引导高校合理定位、提高水平、办出特色。要改进评估方式方法,加强作信息技术手段在评估工作中的科学运用,构建起周期性评估、日常教学基本状态发布与社会参与相结合的评估新机制,要不断加强评估组织管理,减轻评估负担,促进学校将评估工作重点放在教学建设、教学改革、提高教学质量等内涵建设上来。有条件地开展专业评估和专项评估,整合已有的评估项目,优化评估结构,提高评估效率和评估质量,以此促进外部质量监控体系的建立和完善。

 

(二)必须加强高等学校在质量保障体系建设中的主体地位

高校是高等教育质量保障体系建设的主体,必须充分认识质量保障体系建设之于高校的战略意义,要强化质量建设和质量保障的主体意识和责任意识,始终抓住质量是高等学校生命线不放松,以质量求生存,以贡献求发展。

在政府不断转变职能,扩大高校办学自主权的大背景下,高校既要充分利用自主权扩大发展空间,同时更要提高自我约束意识和自我约束能力,形成自主发展自我约束机制。这一机制的出发点和落脚点,都是出于质量保障的目的。高校要合理定位,科学规划,根据社会发展和本校实际,调整学科专业布局,优化人才培养结构,提高办学整体水平和教育质量。

高校要采取措施保证达到国家规定的一般质量标准,在此基础上,从实际出发,制定符合地区发展和自身定位相适应的质量标准,包括人才培养规格标准、专业设置标准、课程标准、师资标准、培养过程标准、质量评价标准等,以标准为参照,细化实施工作,建立内部质量保障机构,强化全面质量管理,强化自我质量保障和监督评价工作,进一步完善学生评教、教学督导、同行评议等具体工作,完善自我质量评估并将之制度化。

高校要加大质量建设投入,包括直接与人才培养工作有关的经费投入、设备投入、政策投入,也包括领导、教师和学生的时间投入、精力投入和感情投入,为内部质量保障体系建设创造各方面有利条件。

 

(三)积极发挥行业和社会中介机构作用。

    面对庞大的高等教育系统,实现高等教育质量保障,仅靠政府力量是远远不够的,要动员各方面力量,构建起中央与地方、政府与高校、高校与社会相互促进的质量保障网络体系。鼓励有条件的地方成立质量监控或评估机构,在得到上级部门认可后,可委托其适当开展相关质量评价活动。成立由社会中介机构联合组成的“全国高等教育质量保障机构理事会”,促进高等教育质量保障规范化和专业化建设,实行教育质量保障的自律管理,更好地发挥其质量监督作用。




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